Какие преимущества в исключении акционерных обществ из госзакупок?
Своим мнением поделился эксперт Акылбек Джусупов.
К обсуждению закона о госзакупках подключились даже НПО, подписавшие коллективное обращение в адрес инициаторов законопроекта. И инициаторы, и их противники обсуждают этот законопроект, но в интернете по этому поводу практически не найти мнений от экспертов АО, ГП и МП.
Я решил выразить свое мнение, которое не обязательно отражает позицию компаний, в которых я работаю. Далее в обзоре речь будет идти только о государственных закупках, в которых участвуют акционерные общества с государственной долей.
Деньги АО - это деньги АО
АО в своей основной деятельности не использует государственные денежные средства. Согласно ч.1 ст. 105 Гражданского кодекса КР, «…имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников) или приобретения ими акций, а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на правах собственности».
Таким образом, госсредства, направленные в уставный капитал АО после приобретения акций, переходят в собственность АО, следовательно, теряют статус государственных средств. При этом государство вместо денежных средств получает акции, то есть становится собственником акций. Поэтому после формирования уставного капитала эти средства становятся собственностью АО, и быть акционером АО не означает быть собственником всех денежных средств АО.
Государство и частное лицо как акционеры имеют равный статус
«Кыргызская Республика является участником гражданских правоотношений на равных началах с гражданами и юридическими лицами», - гласит ч. 1 ст. 168 Гражданского кодекса КР.
Другими словами государство в правоотношениях по созданию и ведению деятельности юридического лица (что и есть часть гражданских правоотношений) участвует на таких же условиях как другие граждане или компании. Соответственно, если государство владеет 51% акциями АО, то почему оно должно решать, как необходимо расходовать средства АО? Почему мнение 49% акционеров игнорируются?
Всем акционерам необходимо дать равные возможности для определения «философии расходования» средств АО, и это не должно регулироваться в одностороннем порядке, ведь государство всего лишь один из акционеров.
Государственные финансы связаны с государством
Согласно ст. 1 Закона «О государственных закупках», целью закона является обеспечение экономичности и эффективности использования государственных средств при осуществлении государственных закупок.
Рассматриваемый закон раскрывает термин «государственные средства» шире, чем это предусмотрено Бюджетным кодексом КР - главным документом КР, устанавливающим основы правового регулирования отношений возникающих в сфере управления государственных финансов.
В Бюджетном кодексе не используется термин «госсредства», вместо этого БК КР предпочитает называть госфинансы как «совокупность экономических отношений, систему образования и распределения денежных фондов, необходимых государству для содержания его органов и выполнения присущих ему функций». Законодатель подчеркивает, что денежные фонды, необходимые государству для содержания его органов и выполнения функций, являются государственными финансами. Но денежные средства АО никак не предназначены для содержания госорганов!
Госзакупки не помогают госбанкам в конкуренции
В отличие от многих экономических сфер, банковский сектор отличается наличием высокой конкуренции и большим количеством участников (24), уставный капитал которых формируется в том числе за счет иностранных и частных инвесторов. Другие комбанки проводят любые закупки в несколько раз оперативнее по сравнению с процедурами закупок комбанков с госдолей участия.
Вместо своевременного старта в конкурентной борьбе госбанки надолго задерживаются бюрократическими преградами. В результате коммерческие банки с иностранным участием имеют возможность получать больше прибыли, соответственно заработанная на территории КР прибыль перечисляется акционерам за пределы страны.
Стоимость - один из критериев выбора
В обществе и проверяющих органах преобладает уверенность относительно приобретения товаров и услуг меньшей стоимости - так осуществляется экономия денежных средств закупающей организации. Однако цена - это только один из критериев оценки. Помимо стоимости, есть другие критерии, которые более существенны для деятельности закупающей компании.
Согласитесь, в эпоху цифровизации самая дешевая компьютерная программа - не самая лучшая. Еще пример: покупая автомашину, вы же не выбираете ее самый дешевый вариант. Вы смотрите на модель, марку, год выпуска автомобиля, оцениваете грядущие расходы на запчасти и ремонт. В ходе анализа вы делаете выбор в пользу конкретной машины и, скорее всего, это не самый дешевый вариант.
Злоупотребления при проведении тендеров
Злоупотребления со стороны закупающей организации при проведении тендеров стали «притчей во языцех», но нарушений со стороны участников тоже хватает. Для организаторов конкурса знакома «головная боль», когда после сложной процедуры победа присуждается определенному участнику, но вместо исполнения своих обязательств по договору он тянет с поставкой товара или оказанием услуг. Причины могут быть разными: от отсутствия товара и намерения исполнить обязательства за счет других поставщиков (главное выиграть!) до преднамеренного торможения закупки.
Против недобросовестных участников могут быть приняты меры в виде неустоек или включения в «черный список» поставщиков. Придется заново объявлять конкурс со всеми вытекающими отсюда последствиями - потерей времени и горой бумажной работы.
Альтернативные способы контроля
В обществе витает обоснованная обеспокоенность, что исключив АО из закона, государство и гражданское общество могут лишиться контроля над АО, в частности над расходом средств. С этим тяжело согласиться, так как банковское и корпоративное законодательство имеет широкие возможности для контроля за акционерными обществами.
Начнем с того, что АО имеет четкую структуру управления:
- общее собрание акционеров (высший орган управления);
- совет директоров (наблюдательный орган);
- правление (исполнительный орган).
Обычно в АО осуществление закупок находится в компетенции правления. Состав правления госбанков, как правило, формируется после проведения процедуры отбора со стороны уполномоченного государственного органа - кабмина КР. После избрания на должность проводится процедура согласования со стороны НБ КР. После этого члены правления могут приступать к своим обязанностям.
Согласно законам «Об акционерных обществах» и «О Национальном банке, банках и банковской деятельности», контроль над правлением банка осуществляет совет директоров. Одна треть совета директоров должна состоять из независимых членов, которые до этого не были связаны с банком и его аффилированными лицами. Таким образом, контроль над правлением осуществляет не менее компетентный совет директоров, который вправе запрашивать любую отчетность и определять стратегию и политику деятельности Банка.
Указанные возможности достаточны для проведения внутреннего контроля. Однако законодатель не ограничился ими и в качестве дополнительной проверки обязал банки проходить ежегодный внешний аудит со стороны независимой аудиторской компании. Она проверяет всю финансовую деятельность банка, а свое заключение представляет высшему органу управления банка - общему собранию акционеров.
Контроль и надзор был бы не полноценным, если бы банки не проверялись Нацбанком КР. Надзорный орган регулярно осуществляет инспекторскую проверку банков, причем проверки могут быть как комплексными, так и целевыми.
Законодатель посчитал недостаточным вышеуказанные способы контроля и дополнительно включил обязательность проверки АО (в том числе банков) со стороны Счетной палаты. Правильность этого решения должна определяться со стороны законодателей, но, учитывая указанные выше аргументы, возникают вопросы, касающиеся соответствия философии проверки использования госсредств, если АО уже не есть государство. Ведь Счетная палата должна проверять использование бюджетных и внебюджетных средств? А акционерные общества в своей деятельности использует собственные средства. Можно проверять использование только тех средств, которые предоставляются государством на основании отдельных соглашений.
Таким образом, хорошо видно, как можно осуществлять контроль над деятельностью банков и АО с государственной долей участия и без госзакупок, тем более это помогает развивать корпоративное управление.
На основании этих аргументов можно задуматься над правильностью предлагаемых изменений. Усложнить расходование средств и чрезмерный его контроль - не самое лучшее решение. Поэтому нужно соблюсти баланс, который выгодным образом удовлетворит интересы и запросы всех заинтересованных сторон.